* Κείμενο
εργασίας στο Ινστιτούτο
Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ
του του ΑπόστολουΠαπατόλια, Δρ. Δημοσίου
Δικαίου και Συντονιστή του Κύκλου Δημόσιας Διοίκησης του ΕΝΑ
Στη
διοικητική θεωρία, η«πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» παραπέμπειστις διαδικασίες
συλλογικής λήψης των δημόσιων αποφάσεων όπου η εξουσία και η επιρροή
μοιράζονται σε πολλαπλά επίπεδα, εμπλέκοντας διάφορους ανεξάρτητους, αλλά και
αλληλοεξαρτώμενους δρώντες, είτε πρόκειται για δημόσιους φορείς είτε για
«εταίρους» του κοινωνικού ή ιδιωτικού τομέα.
Ως νομοθετική πολιτική, οσχεδιασμός της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης,αποσκοπεί, μέσω της δραστηριοποίησης διαφορετικών επιπέδων και οργάνων διοίκησης στη βελτίωση των συνθηκών παροχής δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών προς τους πολίτες. Αντί της μεταφοράς και της διάχυσηςτων «γραφειοκρατικών βαρών» στα διαφορετικά διοικητικά επίπεδα, αυτό που επιδιώκεται είναι ο οργανωτικός και λειτουργικός εξορθολογισμός του συστήματος διοίκησης, βάσει των αρχών της αύξησης της αποτελεσματικότητας, της μείωσης του λειτουργικού κόστους, της βελτίωσης της διοικητικής ικανότητας των φορέων, της αύξησης της ταχύτητας της διοικητικής δράσης, καθώς και της εν γένει βελτίωσης της ποιότητας των παρεχόμενων στο εξωγενές κοινωνικό και οικονομικό περιβάλλον υπηρεσιών.
Στο πλαίσιο
αυτό, βρίσκεται σήμερα σε εξέλιξη παγκοσμίως μια έντονη συζήτηση για ειδικότερα
ζητήματα πρακτικής εφαρμογής τηςπολυεπίπεδης διακυβέρνησης, όπως είναι τα
προβλήματα της κατανομής του «ηθικού κινδύνου» στη λήψη των αποφάσεων ή της
ροπής στον «τοπικισμό» που συχνά αναπτύσσεται κατά την ενάσκησή της.
Στην
ελληνική περίπτωση, στοιχεία «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» εντοπίζονται σε κατά
βάση «άτυπες» διοικητικές δραστηριότητες και παραδόξως υπό συνθήκες αδυναμίας
αντίδρασης των επίσημα θεσμοθετημένων μηχανισμών και δομών. Τούτο διότι στο υπάρχον εθνικό θεσμικό
περιβάλλον, απουσιάζουν οι δομές, οι διαδικασίες και τα εργαλεία συντονισμού
και εναρμόνισης των διασταυρούμενων δημόσιων πολιτικών, καθώς και της
λειτουργικής διασύνδεσης της χωρικής, της αναπτυξιακής και της διοικητικής τους
διάστασης, γεγονός που εμποδίζει δραστικά την υλοποίησή τους, όπως, άλλωστε,
παγίως επισημαίνεται στις σχετικές εκθέσεις του ΟΟΣΑ.
Στο
προτεινόμενο σχέδιο νόμου περί «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» διακρίνεται από την
αρχή η σαφής επιδίωξη του νομοθέτη όχι τόσο να επιλύσει το μείζον πρόβλημα της
ασαφούς κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων δημόσιων φορέων ή του
συντονισμού των διαφορετικών δημόσιων πολιτικών, όσο να προσδιορίσει τη
μεθοδολογία αντιμετώπισής του. Το πληθωρικό δομικό σχήμα που καθιερώνεται
εξαντλείται, έτσι, στο να ορίσει απλώς τις διαδικασίες και τα όργανα της
κατανομής αυτής σε βάθος τετραετίας.
Το
προτεινόμενο νομοσχέδιο μπορεί να χαρακτηριστεί ως βαθιά ελλειμματικό, αφού
παρουσιάζει σειρά αδυναμιών, οι οποίες εντοπίζονται τόσο σε απλά νομοτεχνικά
θέματα, όπως η προβληματική ορολογία και
η απουσία παραπομπών, όσο και σε πιο ουσιαστικά ζητήματα, όπως η ατελής
μεθοδολογία και η ανέφικτη εφαρμογή του «λειτουργικού» κριτηρίου για την
κατανομή των αρμοδιοτήτων και κυρίως η θεσμοθέτηση του συγκεντρωτικού μοντέλου
σε συνδυασμό με τη σύγχυση των ρόλων μεταξύ Υπουργού και Γενικού Γραμματέα και
την περιθωριοποίηση του Εθνικού Συμβουλίου Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης.
Είναι φανερό
ότι η αρχιτεκτονική και ο εν γένει σχεδιασμός των αρμοδιοτήτων που αποδίδονται
στον Υπουργό και τον Γενικό Γραμματέα αντί να προάγουν λειτουργίες
αποκέντρωσης, δικτύωσης και συνεργατικής άσκησης της εξουσίας, που αποτελούν
τις sinequanon προϋποθέσεις της
πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, προωθούν τη λογική του συγκεντρωτισμού και της
καθετοποίησης στη λήψη των αποφάσεων.
Με τις
διατάξεις αυτές όμως ανατρέπονται οι ίδιες οι καταστατικές αρχές της
πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και ενδυναμώνεται ο συγκεντρωτισμός κατά την άσκηση
των πολλαπλών αποσπασματικών και επικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων και πολιτικών.
Ενισχύεται δηλαδή η παθολογία που υποτίθεται πως έρχεται να θεραπεύσει η
νομοθετική πρωτοβουλία.
Εξ ορισμού,
όμως, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση συνδέεται με τη βαθιά και ουσιαστική
αποκέντρωση της δημόσιας εξουσίας, καθώς και με τη δημοκρατική και συνεργατική
άσκησή της. Με το προτεινόμενο σχέδιο νόμου, ωστόσο, η κυβέρνηση αναιρεί τις
θεμελιακές αξιακές προδιαγραφές αυτής της μορφής διακυβέρνησης υπέρ μιας
συγκεντρωτικής, γραφειοκρατικής και αδιαφανούς διοίκησης, κάνοντας σαφή και
ορατή την πολιτική επιλογή που αποτυπώθηκε στο νόμο 4622/2019 περί Επιτελικού
Κράτους και αποκαλύφθηκε πανηγυρικά στην υπόθεση των υποκλοπών.
Το πλέον
παράδοξο στο προτεινόμενο ΣΝ είναι ότι ενώ εξαγγέλλεται πανηγυρικά η
πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, δύσκολα εντοπίζονται ρυθμίσεις που ανταποκρίνονται
στη φιλοσοφία αυτής της μορφής διακυβέρνησης. Η κυβέρνηση, εντελώς υποκριτικά,
υποδύεται ότι ακολουθεί τις αρχές αυτές, για λόγους «συμβολικούς» (Καρκατσούλης
2023) ή ιδεολογικής μόδας, ενώ στην πραγματικότητα διαφωνεί ριζικά με αυτές.
Προσποιείται, με άλλα λόγια, ότι υιοθετεί τις αρχές, τα συνθήματα και το
πολιτικο-διοικητικό αφήγημα της αντιπολίτευσης και ότι συμμορφώνεται με τα
καθολικώς αποδεκτά πορίσματα της διοικητικής επιστήμης αλλά και τις θέσεις των
συλλογικών φορέων της αυτοδιοίκησης, με σκοπό να επιδείξει ένα εκσυγχρονιστικό
και μεταρρυθμιστικό προσωπείο, ενώ στην πράξη ενεργεί στην ακριβώς αντίθετη
κατεύθυνση.
Εν ολίγοις,
το σχέδιο νόμου όχι μόνο δεν εγκαθιστά σύστημα «συνεργατικής διακυβέρνησης» ή
«συλλειτουργίας των διοικητικών επιπέδων», αλλά υπολείπεται δραματικά του μέσου
όρου άλλων ευρωπαϊκών χωρών στα αντίστοιχα πεδία, αγνοεί τις «καλές πρακτικές»
του εξωτερικού και παρακάμπτει τις προτάσεις των συλλογικών φορέων της
Αυτοδιοίκησης και. των εμπειρογνωμόνων. Ο πρακτικά ανεφάρμοστος χαρακτήρας του,
σε συνδυασμό με τα δομικά «κατασκευαστικά» μειονεκτήματά του, το καθιστούν
νομοθέτημα που έχει εξασφαλίσει από τώρα μια προνομιακή θέση στο «μουσείο των
ΦΕΚ» της Μεταπολίτευσης.
Διαβάστε όλο
το κείμενο εργασίας: https://bit.ly/3kh4Zzb
