Νέο δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ: επιστροφή στη λιτότητα;

* Γιάννης Γούναρης, Δικηγόρος, LLM LondonSchool of Economics, Διδάκτωρ Νομικής Πανεπιστημίου Αθηνών–Hανάλυση περιλαμβάνεται στο 12ο Δελτίο Διεθνών & Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ

To φάντασμα της λιτότητας πλανάται και πάλι πάνω από την Ευρώπη. Αυτό ήταν –ή τουλάχιστον όφειλε να είναι– αναμενόμενο ήδη την περίοδο της πανδημίας, όταν η ΕΕ προχώρησε σε μια πρωτοφανή αναστολή των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας σχετικά με το επιτρεπόμενο ύψος του δημόσιου χρέους και του ελλείμματος, ενεργοποιώντας τη Γενική Ρήτρα Διαφυγής που προβλέπεται στις Συνθήκες. Αυτό, σε συνδυασμό με μια εξίσου εντυπωσιακή χαλάρωση του κανονιστικού πλαισίου περί κρατικών ενισχύσεων και το έκτακτο πρόγραμμα επαναγοράς ομολόγων της ΕΚΤ, επέτρεψε στις ευρωπαϊκές οικονομίες να επιζήσουν του ισχυρότατου οικονομικού σοκ της πανδημικής κρίσης.

Την ίδια ώρα όμως που η ΕΕ προχωρούσε σε αυτές τις κινήσεις, θεσπίζοντας συγχρόνως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης Next Generation EU, και μάλιστα με μια πρωτόλεια μορφή αμοιβαιοποιημένης ανάληψης χρέους για λογαριασμό των κρατών-μελών της, η πολιτική της ηγεσία δεν έχανε ευκαιρία να υπογραμμίζει ότι η «δημοσιονομική κανονικότητα» θα επέστρεφε το συντομότερο δυνατό. Η διαβεβαίωση αυτή ήταν εν μέρει προϊόν της δημοσιονομικής ορθοδοξίας που ασπάζεται στον πυρήνα της η ίδια η ΕΕ και εν μέρει αποτέλεσμα των έντονων πιέσεων που ασκούσε εξ αρχής η λεγόμενη Ομάδα των Φειδωλών, των κρατών-μελών για τα οποία η συνέχιση της δημοσιονομικής χαλαρότητας και η αμοιβαιοποίηση του χρέους συνιστούσαν εξαρχής ανάθεμα και γίνονταν ανεκτές μόνο ως εξαιρετικά και έκτακτα μέτρα.

Αναγκαστικά και πάλι, η εφαρμογή της Γενικής Ρήτρας Διαφυγής πήρε παράταση λόγω της έκρηξης του πολέμου στην Ουκρανία και της διπλής ενεργειακής κρίσης – κρίσης ακρίβειας, που, σε κάποιον βαθμό, αλλά όχι απόλυτα, συνδέεται με αυτόν. Η απάντηση της ΕΕ στις νέες προκλήσεις, ιδίως μετά την ανακοίνωση από τις ΗΠΑ ενός κολοσσιαίου προγράμματος δημόσιων επενδύσεων, που για πολλούς Ευρωπαίους σήμανε συναγερμό για το μέλλον της ευρωπαϊκής βιομηχανικής υποδομής (ή, έστω, όποιας υπάρχει ακόμα μετά από τέσσερις δεκαετίες αποβιομηχανοποίησης και στροφής στον τομέα των υπηρεσιών), ήταν μια πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για ένα εξίσου μεγαλόπνοοευρωπαϊκό πρόγραμμα επιδοτήσεων των τομέων της υψηλής τεχνολογίας, με έμφαση στην ενεργειακή μετάβαση και την ψηφιοποίηση.

Και εδώ εντοπίζεται η μεγάλη ευρωπαϊκή αντίφαση, μία ακόμα σε μια αλυσίδα από πολλές: εύλογα διερωτάται κανείς πώς είναι δυνατόν πρακτικά να συμβιβαστεί ένα τόσο φιλόδοξο –στα χαρτιάτουλάχιστον– ευρωπαϊκό πρόγραμμα για τη συνολική ανασυγκρότηση της ευρωπαϊκής βιομηχανικής υποδομής με βάση την ψηφιοποίηση και τη σταδιακή εξάλειψη του άνθρακα από το ενεργειακό μείγμα με την επιστροφή στις λογικές της δημοσιονομικής στενότητας.

Και αυτή η επιστροφή είναι πλέον ορατή στον ορίζοντα. Σύμφωνα με τις πρόσφατες κατευθυντήριες οδηγίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τα κράτη μέλη θα διαθέτουν μεγαλύτερη ευελιξία στον τρόπο με τον οποίο μειώνουν το δημόσιο χρέος, ως μέρος μιας ενδιάμεσης λύσης και εν αναμονή μιας συνολικής ρύθμισης του ζητήματος της αναθεώρησης του Συμφώνου Σταθερότητας. Είναι σαφές ότι η περίοδος χάριτος της Γενικής Ρήτρας Διαφυγής λήγει το 2024. Οι εν λόγω προτάσεις της Επιτροπής θα λειτουργήσουν ως γέφυρα ανάμεσα στο τι ισχύει σήμερα και στο τι θα ισχύει όταν οι 27 καταλήξουν σε συμφωνία.

Επιπλέον, η Επιτροπή δεν θα ενεργοποιήσει εντός του 2023 τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος που θα μπορούσε να οδηγήσει ακόμα και σε οικονομικές κυρώσεις για χώρες που παραβιάζουν τους δημοσιονομικούς κανόνες, αλλά προειδοποιεί ότι θα το πράξει το 2024, και μάλιστα με βάση τα στοιχεία του 2023. Πρόκειται για την αναγνώριση εκ μέρους της Επιτροπής του γεγονότος ότι το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ βρίσκεται επί του παρόντος σε μια μεταβατική φάση και ότι η επιστροφή στην πλήρη εφαρμογή των κανόνων του προηγούμενου πλαισίου δεν θα αναγνώριζε τη νέα πραγματικότητα.

Φυσικά, η λέξη κλειδί εδώ είναι η «πλήρης». Δηλαδή η ΕΕ δεν κάνει το μεγάλο βήμα αποτίναξης της λιτότητας, αλλά την προσαρμόζει «στις νέες πραγματικότητες», πράγμα που ίσως θα ήταν και το μάξιμουμ που θα μπορούσε να ελπίζει κανείς. Την άνοιξηη Επιτροπή θα δώσει σε κάθε χώρα ξεχωριστά ένα στόχο δαπανών για το 2024, σύμφωνα με τα σχέδια που θα καταθέσουνοι ίδιες. Εάν οι προτεινόμενοι στόχοι δεν κριθούν ως «επαρκώς φιλόδοξοι», η Επιτροπή θα προτείνει ένα στόχο δαπανών προσαρμοσμένο στο προφίλ του χρέους της κάθε χώρας.

Τα ανωτέρω δείχνουν εν πολλοίς να επιβεβαιώνονται από τα συμπεράσματα του EcofinΜαρτίου, όπου υπήρξε μια καταρχήν συμφωνία. Οι κυβερνήσεις με χρέος άνω του ορίου θα διαπραγματευτούν με την Επιτροπή ξεχωριστά προγράμματα για τη μείωση του χρέους που θα συνδέονται με«μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις», θα διαθέτουνδε ένα χρονικό διάστημα τεσσάρων έως επτά ετών για να εφαρμόσουν το συμφωνηθέν σχέδιο μείωσης του χρέους. Ο βασικός τρόπος με τον οποίο θα επιτυγχάνεται αυτή η μείωση θα είναι ο περιορισμός των πρωτογενών δαπανών, που βρίσκονται υπό τον άμεσο έλεγχο των εθνικών κυβερνήσεων –κάτι που ακούγεται πολύ σαν λιτότητα με άλλη διατύπωση. Κάθε χώρα θα μπορεί να διαπραγματευτεί ώστε να έχει περισσότερο χρόνο για τη μείωση του χρέους αν δεσμευτεί σε συγκεκριμένες «μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις» που ενισχύουν την ανάπτυξη και τα δημόσια έσοδα ή ευρωπαϊκές στρατηγικές, όπως η πράσινη μετάβαση καιηενίσχυση της αμυντικής ικανότητας.

Φυσικά. παραμένουν πολλές κρίσιμες διαφωνίες, κυρίως από την πλευρά της Γερμανίας (ουδεμία έκπληξη), που θέλει το νέο πλαίσιο πολύ αυστηρότερο. Βασικά σημεία τριβής είναι η μεθοδολογία με την οποία η Κομισιόν θα προχωρά στην ανάλυση βιωσιμότητας των χρεών κάθε κράτους-μέλους και βάσει της οποίας θα καθορίζεται τόσο το σχέδιο μείωσης του χρέους όσο και το εάν θα υπάρχει κάποιος στόχος για τη μείωση του χρέους που θα είναι κοινός για όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ –κάτι που θα αναιρούσε στην πράξη την όποια ευελιξία περιέχεται στις προτάσεις της Επιτροπής.

Το πλάνο είναι οι σχετικές διαβουλεύσεις να ολοκληρωθούν πριν από τις ευρωεκλογές του 2024.Πάντως η μεταβατική καθοδήγηση της Επιτροπής και τα συμπεράσματα του Ecofinμπορούν να θεωρηθούν ως ένας καλός δείκτης των βασικών αξόνων της τελικής μεταρρύθμισης του Συμφώνου. Ιδίως αν ληφθεί υπόψη η αντίστοιχη κατεύθυνση που έδωσε παράλληλα και το Eurogroup, το οποίο εστιάζει ιδιαίτερα στην κατάργηση των μέτρων στήριξης και στην επιστροφή στις «συνετές δημοσιονομικές πολιτικές». Η γραμμή του Eurogroup είναι να περάσει η ΕΕ «σταδιακά από την ευρεία υποστήριξη σε πιο στοχευμένα μέτρα», ότι «η ευρεία δημοσιονομική τόνωση της συνολικής ζήτησης δεν μπορεί να δικαιολογηθεί» και ότι «πρέπει να αποφευχθούν μόνιμα μέτρα που αυξάνουν το έλλειμμα».

Όλα αυτά τη στιγμή που ακόμα μαίνεται ο πόλεμος στην Ουκρανία με αβέβαιη διάρκεια και έκβαση, ενώ στην άλλη όχθη του Ατλαντικού υπάρχουν κάποιες πολύ ανησυχητικές εξελίξεις με επίκεντρο και πάλι το τραπεζικό και χρηματοπιστωτικό σύστημα. Οι διαβεβαιώσεις των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωζώνης ότι αυτές οι εξελίξεις δεν επηρεάζουν τις ευρωπαϊκές οικονομίες, οι οποίες είναι «θωρακισμένες», ακούγονται ελάχιστα πειστικές, δεδομένης και της προηγούμενης κακής εμπειρίας του 2008. Και ναι μεν δεν φαίνεται, επί του παρόντος, να έχουμε μια επανάληψη του Κραχ του 2008, αλλά οπωσδήποτε επιτείνεται μια ατμόσφαιρα συνεχιζόμενης αστάθειας και αβεβαιότητας, ελάχιστα συμβατής με την επιθυμία επιστροφής στη δημοσιονομική πειθαρχία.

Οι ανωτέρω παρατηρήσεις δεν αποσκοπούν στο να υποτιμήσουν τη σημασία των μέτρων χαλάρωσης και οικονομικής στήριξης που κατάφερε να πάρει η ΕΕ από το 2020 έως και το 2023. Πράγματι, για τα δεδομένα της ΕΕ και παρά τις αναπόφευκτες καθυστερήσεις και ανεπάρκειες, τα μέτρα αυτά ήταν μια αξιοσημείωτη υπέρβαση, κυρίως ιδεολογικού χαρακτήρα. Και είχαν αποτέλεσμα, μεγαλύτερο ή μικρότερο με όρους κοινωνικής συνοχής ανάλογα από το πώς και υπέρ ποιων το κάθε κράτος μέλος αξιοποίησε τις ευελιξίες. Στοχεύουν όμως στο να υπογραμμίσουν τους εγγενείς περιορισμούς αυτής της υπέρβασης, η οποία εξαρχής είχε ημερομηνία λήξης, με μόνη αβεβαιότητα το ποια θα ήταν τελικά αυτή.

Όπως ήδη αναφέρθηκε, θα ήταν μη ρεαλιστικό να περιμένει κανείς η ανωτέρω υπέρβαση να λάβει μόνιμο χαρακτήρα, με βάση τη δομή και την ίδια τη λειτουργική φιλοσοφία πάνω στην οποία είναι χτισμένο το ευρωπαϊκό οικοδόμημα στη σημερινή του μορφή. Η λιτότητα και ο νεοφιλελευθερισμός είναι τα δύο κυρίαρχα χαρακτηριστικά αυτής της δομής και αυτής της λειτουργικής φιλοσοφίας. Τούτου λεχθέντος, το μεταβατικό πλάνο της Επιτροπής, εφόσον αντανακλά το περίγραμμα της τελικής μεταρρύθμισης του Συμφώνου, έχει κάποια θετικά στοιχεία, με πρώτο και κύριο την εγκατάλειψη του κανόνα «onesizefitsall» υπέρ μιας προσέγγισης προσαρμοσμένης στις πραγματικότητες και στα σχέδια κάθε χώρας-μέλους.

Από αυτή την άποψη, η παρουσία της σημερινής ελληνικής κυβέρνησης στις σχετικές ευρωπαϊκές διαπραγματεύσεις συνιστά μείζον ιστορικό ατύχημα. Διότι μια προοδευτική και γνήσια φιλοευρωπαϊκή κυβέρνηση στην Αθήνα θα μπορούσε να πάρει την πρωτοβουλία σύμπηξης ενός μετώπου με άλλα κράτη πάνω στους εξής άξονες:

Πρώτον, την άσκηση μιας ευρωπαϊκής δημοσιονομικής πολιτικής που θα έχει την απαραίτητη ευελιξία προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι δομικές αδυναμίες κρατών-μελών, αλλά και της ευρωπαϊκής οικονομίας στο σύνολό της, διαθέτοντας μόνιμους «απορροφητές κραδασμών». Τέτοιος μπορεί να είναι η ενίσχυση του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού με βάση το μοντέλο του Ταμείου Ανάκαμψης, ώστε να μπορεί να λειτουργήσει ως μηχανισμός επίλυσης κρίσεων και δημιουργίας αυτόματων δημοσιονομικών σταθεροποιητών ή ακόμα και να συμβάλει στη σταδιακή μείωση του δημόσιου χρέους των χωρών-μελών.

Δεύτερον, στον υπολογισμό του ετήσιου στόχου μείωσης του χρέους για κάθε κράτος-μέλος να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνο η βιωσιμότητα του χρέους αλλά και ο επιδιωκόμενος ρυθμός ανάπτυξης, η απασχόληση, καθώς και κοινωνικοί στόχοι, όπως η μείωση των ανισοτήτων και της φτώχειας.

Τρίτον, στη θέσπιση ενός κοινού κανόνα για την αναγνώριση μιας δημόσιας επένδυσης ως «παραγωγικής», προκειμένου να εξαιρούνται από τη μέτρηση του ελλείμματος όσες εστιάζουν, ενδεικτικά, στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, την ψηφιοποίηση του δημόσιου τομέα, την ενίσχυση των δημόσιων συστημάτων υγείας και παιδείας και την αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών.

Εν τη απουσία διεκδίκησης των ανωτέρω στην παρούσα φάση, που αναμένεται να ληφθούν οι σχετικές αποφάσεις, είναι ισχυρό το ενδεχόμενο, αν σύντομα δεν υπάρξει αναπροσανατολισμός, η επιστροφή της λιτότητας να είναι για την Ελλάδα ιδιαίτερα οδυνηρή τα χρόνια που έρχονται.