Ο όρος μεταρρύθμιση αφορά
μέτρα με τα οποία επιχειρούνται βαθιές τομές, εκ βάθρων-ριζικές, θεσμικές
αλλαγές στις δομές και λειτουργίες της οικονομίας και του κράτους - ειδικά δε
στη δημόσια διοίκηση και το πολιτικό σύστημα. Καίριο ζήτημα αποτελεί ποιό
κοινωνικό περιεχόμενο ή κατεύθυνση έχουν αυτές οι αλλαγές και, με άλλα λόγια,πώς
κατανέμεται στις επιμέρους κοινωνικές ομάδες το κόστος και το όφελος που
συνεπάγονται.
Στην ιστορική, την κλασική τους αφετηρία οι μεταρρυθμίσεις αποσκοπούσαν στη ρύθμιση των κοινωνικών ανισορροπιών που προκαλούσε η ορμητική επικράτηση των καπιταλιστικών αγορών.
Το νεοφιλελεύθερο οπλοστάσιο
κατά την δεκαετία του 90 και στην αυγή του 21ου αιώνα ιδιοποιήθηκε τον όρο και
τον ενσωμάτωσε στο λόγο του,στο πλαίσιο μιας στρατηγικής ιδεολογικού αφοπλισμού των κοινωνικών
κινημάτων,αντιστρέφοντας πλήρως το κοινωνικό του περιεχόμενο. Έτσι, στη
νεοφιλελεύθερη στρατηγική, μεταρρύθμιση σημαίνει,συγκεκριμένα,σειρά μέτρων τα
οποία θεωρείται ότι βελτιώνουν την παραγωγικότητα και τη λειτουργία της πλευράς
της προσφοράς σε μια οικονομία: πρόκειται για μέτρα με τα οποία επιδιώκεται η
αύξηση της αποδοτικότητας του κεφαλαίου.Μεταρρυθμίσεις αποκαλούνται οι
ιδιωτικοποιήσεις, η άρση των
κρατικών,ρυθμιστικών παρεμβάσεων στην οικονομία και, συνοπτικά, η αποκαλούμενη
«απελευθέρωση» των αγορών.Με τις πολιτικές αυτές επιχειρείται να αναιρεθούν τα
μέτρα άρσηςτων ανισοτήτων στη διανομή με τα οποία υποστηρίχθηκε η συνεχόμενη
μεγέθυνση κατά τη χρυσή μεταπολεμική 30ετία.Επακόλουθό τους είναι, πριν απ’
όλα, η αποδιάρθρωση του κράτους πρόνοιας που οικοδομήθηκε σε συνθήκες ανόδου
του εργατικού κινήματος και υπό την πίεση της ύπαρξης του σοσιαλιστικού μπλοκ.
Τα ευρύτερα κοινωνικά στρώματα οφείλουν να αρκεστούν στο όφελος που υποτίθεται
ότι θα διαχυθεί σε όλη την κοινωνία εάν και εφόσον αυξηθεί η παραγωγή. Έτσι, με τη νεοφιλελεύθερη στρατηγική έχουμε
το παράδοξο να αποκαλείται,πλέον,μεταρρύθμιση κάθε αλλαγή που συνιστά κατ’
ουσίαν αντιμεταρρύθμιση με την κλασική έννοια,εφόσον αντιτίθεταιστα συμφέροντα
της μεγάλης κοινωνικής πλειοψηφίας. Η
αντίφαση αυτή έγινε ιδιαίτερα έντονη στα χρόνια των μνημονίων που επέβαλαν οι
δανειστές στη χώρα, αλλά και στη συνέχεια, με τον τρόπο που πολιτεύτηκε το
καθεστώς Μητσοτάκη. Είναι η περίοδοςμεταρρυθμίσεων «με τρία άλφα» που
αναφέρονται σε:
α) Αιφνιδιασμό: η κρίση
θεωρείται ευκαιρία.Κάθε ανατροπήτων καθιερωμένων γίνεται πιο εύκολη αν
εφαρμοστεί το δόγμα του σοκ και, συνεπώς, η σπουδή αποκτά στρατηγική σημασία.
β) Αδιαφάνεια: επιβάλλεται η
συσκότιση ως προς την κατανομή κόστους και οφέλους μεταξύ κοινωνικών ομάδων για
να είναι αποδοτική η διαχείριση των όποιων αντιδράσεων.
γ) Αυταρχισμό: η βία, οι
αυταρχικές πρακτικές, η δημιουργία τετελεσμένων και η καταστολή μπορούν να
ελέγξουν τις αντιστάσεις που δεν καταφέρνει να αποπροσανατολίσουν ο
αιφνιδιασμός και η σύγχυση.
Γενικά, καθιερώνεται στο
δημόσιο λόγο ως «μεταρρύθμιση» κάθε μέτρο απορρύθμισης ιδίως της αγοράς
εργασίας, όπως και η εν γένει ρυθμιστική υποστήριξη στην ολιγαρχία της
ενέργειας, των κατασκευών, των τραπεζών και της ενημέρωσης.Μεταρρυθμιστές
δηλώνουν με φανατισμό ιδίως οι οπαδοί της νεοφιλελεύθερης στρατηγικής. Και ως
παρακολούθημα εκείνοι οι
σοσιαλδημοκράτες που υπέκυψαν στο νέο «ρεαλισμό»της παγκοσμιοποίησης και
προσχώρησαν σε αυτόν. Η πλευρά που υπερασπίζεται τα αντίθετα συμφέροντα, τη
μεγάλη δηλαδή κοινωνική πλειοψηφία, οφείλει να ξεπεράσει την όποια αμηχανία της
από αυτήν την πολύ αρνητική εμπειρία και να επαναοικειοποιηθεί το στόχο των
μεταρρυθμίσεων.
Κάθε μεταρρύθμιση χρειάζεται
τουλάχιστον τρία πράγματα: α) Τεχνογνωσία β) Κοινωνική αποδοχή και νομιμοποίηση
γ) Χρόνο για να ριζώσει και να αποδώσει.
Ας τα δούμε λίγο πιο αναλυτικά.
Το ζήτημα της
τεχνογνωσίας αφορά πριν από όλα τον
προσδιορισμό ενός ξεκάθαρου στόχου αλλά και τα εξής:
α) εξειδίκευση των μέτρων που
θα τον υπηρετήσουν,
β) πρόβλεψη των συνεπειών που θα έχουν οι
σχετικές ρυθμίσεις
γ) σχεδιασμό της χρονικής
τους αλληλουχίας και
δ)πρόνοια για διαδικασίες
αξιολόγησης των συνεπειών στη πράξη καιαναστοχασμούαναφορικά με την αναθεώρηση
και την επικαιροποίηση των σχετικών ρυθμίσεων.
Η δέσμη αυτών των παραμέτρων
θέτει επι τάπητος το λεπτό ζήτημα «να διασφαλιστείη διοικητική ικανότητα» της
δημόσιας διοίκησης που καλείται να υπηρετήσει την όλη διαδικασία. Η εμπειρία
από τηνΥπηρεσία Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων της μνημονιακής
περιόδουπρέπει νααξιοποιηθεί για τη συγκρότηση ειδικώνεπιτελείων από
εμπειρογνώμονες που θα αναλάβουν σε συνεχή και συστηματική βάση:
α) να προτείνουν λύσεις στο
χρηματοδοτικό ενδεχομένως πρόβλημα,
β) να καταγράψουν όλες
τιςεμπλεκόμενες παραμέτρους του ισχύοντος κανονιστικού -πλαισίου, να εντοπίσουν
τυχόν παρωχημένες διατάξεις και ρυθμίσεις που προκαλούν ασάφεια ως προς την
ισχύ και την εμβέλειά τους με αποτέλεσματη δημιουργία ανασφάλειας δικαίου(με
βάση την εμπειρία της εργαλειοθήκης του ΟΟΣΑ)
γ)να συντονίσουν το έργο του
αναλυτικού σχεδιασμού μεταξύ των εμπλεκόμενων δημόσιων φορέων
δ) μελετήσουν τις
αναμενόμενες επιπτώσεις, το κόστος των αλληλεπιδράσεων και αλυσιδωτών μεταβολών
και να εισηγηθούν τα αναγκαία
συνοδευτικά μέτρα.
ε) να επιτηρούν την
υλοποίηση: από τη φάση της θέσπισης μέχρι την ενεργοποίηση της εφαρμογής μιας
αλλαγής. Να παρακολουθούν τις συνέπειες από το αρχικό ή το παράγωγο δίκαιο και
την εφαρμογή τους ώστε να γίνεται περιοδική αξιολόγηση και να προταθούν πιθανές
αναπροσαρμογές και διορθωτικές κινήσεις σε τακτό χρονικό διάστημα (πχ την
τριετία).
Το έργο αυτό είναι πολύ πιο
ουσιαστικό και σύνθετο από όσα προβλέπονται με τη δήθεν «αξιολόγηση συνεπειών
των ρυθμίσεων» (που καθιερώθηκε στη βάση το νόμο περί «καλής νομοθέτησης»
4048/2012) η οποία έχει εκφυλιστεί σε κάποιες τυπολατρικές, αφυδατωμένες και
άσκοπες διαδικασίες, όπως και τις κοινοτυπίες των αιτιολογικών εκθέσεων που
συνοδεύουν τα νομοσχέδια ή την έκθεση των δημοσιονομικών επιπτώσεων που
συντάσσει το ΓΛΚ (σε ασφυκτικά, συνήθως, χρονικά πλαίσια και με εντελώς
τυπολατρική αντίληψη, που τώρα πρέπει να εκλείψει).
Το έργο αυτό μπορεί να
υλοποιηθεί με κατάλληλη αναδιοργάνωση του ΚΕΠΕ, του γραφείου Προϋπολογισμού του
Κράτους στη Βουλή, για το οποίο έχει ήδη προταθεί η επικέντρωση στη μελέτη του
κόστους από τις συνέπειες των νομοθετημάτων και, τέλος, με τη συγκρότηση μιας
ειδικής υπηρεσίας αναπτυξιακών μελετών στο πλαίσιο της αναπτυξιακής τράπεζας. Η
ενεργοποίηση του δικτύου επικοινωνίας των περιφερειακών συνεδρίων και η
αναβάθμισή του σε θεσμικό, ανεξάρτητο εταίρο του Υπουργείου Ανάπτυξης μπορεί να
αποδειχθεί καίριας σημασίας.
Το δεύτερο κρίσιμο στοιχείο –
αυτό που είναιόντως κομβικό–αναφέρεται στηνεδραίωση της συνειδητής υποστήριξης
από την κοινωνία των πολιτών και την ενεργό κατά προτίμηση συμμετοχή τους ή
έστω τηνανοχή τους. Ηπρόσφατη αρνητική εμπειρία που προαναφέραμε μαζί με την ντόπια προπατορική, θα λέγαμε, δυσπιστία
του πολίτη απέναντι στο κράτοςέχουν συνδιαμορφώσειένα πολύ αρνητικό υπέδαφος
πάνω στο οποίο ευδοκιμεί μιαχρόνια κρίση εμπιστοσύνης. Μετά το δυστύχημα των
Τεμπών και το συλλογικό μετατραυματικό σοκ που προκλήθηκε, η κρίση
εμπιστοσύνηςνομίζουμε ότι έχει κορυφωθεί και φαίνεται να παίρνει διαστάσεις
γενικευμένης συστημικής αμφισβήτησης που δύσκολα θα ξεπεραστεί. Η ψυχολογία της κοινής γνώμης και το βαρύ
κλίμα που επικρατεί δεν είναι καλοί οιωνοί. Αν συνεκτιμήσει κανείς μιαν αίσθηση
ματαιότητας καθώς το καθεστώς Μητσοτάκη κατέστησε εφήμερες, περιστασιακές ή
κοινωνικά μετέωρες μια σειρά από διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που κόστισαν
πανάκριβα (άλλες σε δημοσιονομικούς όρους
άλλες σε πολιτικό κεφάλαιο…) στην
κυβέρνηση της αριστεράς, το συμπέρασμα που μοιάζει αναγκαστικό είναι ότι όλα
δυσκολεύουν για ένα αριστερό, μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα. Από την άλλη μεριά η
πρόκληση της αλλαγής παραγωγικού υποδείγματος είναι στο τραπέζι.
Κατά τα λοιπά, τα νέα για το
άμεσο μέλλον δείχνουν να είναι αμφίρροπα. Εν πρώτοις, η μακροοικονομική συγκυρία φορτώθηκε πάλι με
δίδυμα ελλείμματα. Είναι θετικό ότι το καθεστώς Μητσοτάκη δεν πρόκανε να
απορροφήσει όσα σχεδίαζε από το ταμείο ανάκαμψης. Έτσι, υπάρχουν ακόμη πολύ
σημαντικοί διαθέσιμοι πόροι. Και κοντά σε αυτό, θετικό είναι βεβαίως ότι
επίκεινται οι εκλογές και η προσδοκία για την ανατροπή της φαυλότητας μεγαλώνει
και μας ερεθίζει στη σκέψη ότι, αυτή η ανατροπή θα όφειλε να είναι εξίσου
δημοκρατική και συνάμα ριζική.
Μέσα στο πλέγμα των παραπάνω
αντιφάσεων το ζητούμενο είναι αυτό που μοιάζει αδύνατο: να σημάνει ένας
πραγματικός, παραγωγικός συναγερμός που θα διαμορφώσει σταθερές συμμαχίες σε
ευρύτερο φάσμα κοινωνικών και πολιτικών δυνάμεων, θα υπερκεράσει μεμψιμοιρίες,
άγονους και κοντόθωρους ανταγωνισμούς και θα ανακατανείμει τους παραγωγικούς
πόρους, στηρίζοντας τις αναγκαίες βαθιές μεταρρυθμιστικές τομές σε όλα τα
επίπεδα: τη δημόσια διοίκηση, την υγεία, την εκπαίδευση, το κανονιστικό πλαίσιο
της επιχειρηματικής δράσης, τη δικαιοσύνη, το φορολογικό σύστημα, τη
διαφθοράκ.ο.κ.
Σε αυτό το κουβάρι ίσως
μπορεί να βρειτην άκρη μια μεθοδική στροφή στη λαϊκή αποταμίευση. Η έλλειψη
αποταμιευτικών διεξόδων για το ευρύ κοινό είναι πασιφανής και η συγκρότησή τους
είναι νομίζω αναγκαία. Η πρόταση είναι να εκδοθούν και πάλι έντοκα γραμμάτια
και ομόλογα υβριδικού τύπου με την εγγύηση του δημοσίου και με υψηλότερο
επιτόκιο (παραπλήσιο πχ στο επιτόκιο των δεκαετών ομολόγων) με στόχο τη
συγκέντρωση πόρων για τη χρηματοδότηση αναπτυξιακών δράσεων και μόνον. Εάν ρυθμιστεί νομοθετικά μια τέτοια
δυνατότητα στο πλαίσιο της αναπτυξιακής τράπεζας θα μπορούσαν να οργανωθούν σε
τοπική, νομαρχιακή, περιφερειακή ή και εθνική κλίμακα «αναπτυξιακές
κοινότητες», με τη μορφή αστικών συνεταιρισμών (κατ’ αναλογία προς τις
ενεργειακές κοινότητες) με σκοπό τη χρηματοδότηση αντίστοιχης κλίμακας δράσεων
– για την υποστήριξη παραγωγικών επενδύσεων, προώθηση των εξαγωγών, έργων
υποδομής ή ακόμη και μεταρρυθμιστικών δράσεων που απαιτούν ειδική χρηματοδότηση.
Στο πλαίσιο των αναπτυξιακών κοινοτήτων θα ήταν ενδιαφέρον να αποδοθούν στα
μέλη τους δικαιώματα γνωμοδοτικής ψήφου για τις προτεινόμενες χρηματοδοτήσεις
(σε ερωτήματα για την προτεραιοποίηση, τη διαχείριση, την αξιολόγηση), με στόχο
να καλλιεργηθεί μιας νέας ποιότητας εμπιστοσύνη, στηριγμένη στην διαβούλευση,
την ενημέρωση και τη συστηματική λογοδοσία.
Χρόνος. Είναι μάλλον προφανές
ότι για να κατανοήσουν την αναγκαιότητα
μιας μεταρρύθμισης οι πολίτες χρειάζονται χρόνο. Ακόμη μεγαλύτερο είναι το χρονικό
διάστημα που απαιτείται για να αφομοιωθούν οι βασικές παράμετροι της εφαρμογής
μιας ριζικής αλλαγής. Από την άλλη μεριά,
πολύ συχνά το μεν κόστος (και όχι κατ’ ανάγκην μόνον το δημοσιονομικό)
από μια μεταρρύθμιση γίνεται αισθητό από τους κατά περίπτωση θιγόμενους σε
βραχυχρόνιο ορίζοντα, ενώ αντίθετα το όφελος εκδηλώνεται μακροπρόθεσμα. Λογική
συνέπεια είναι ότι οι κοινωνικές και πολιτικές αντιδράσεις είναι αναμενόμενο να
εκδηλωθούν πολύ πριν δημιουργηθούν οι όποιες θετικές εμπειρίες ή διαθέσεις και,
οπωσδήποτε, πριν να συγκροτηθεί η άμυνα των υπερασπιστών της. Και εδώ, μέσα
στην ψαλίδα αυτή του χρόνου, ανακύπτει το ζήτημα του εκλογικού κύκλου.Και δι
αυτού έρχεται στην πρώτη γραμμή μια δημοκρατικότατη -κατά τ’ άλλα - απειλή η
διάδοχη κυβέρνηση να ακυρώσει ίσως ως σύνολο τη μεταρρύθμιση και να οδηγήσει το
όλο εγχείρημα σε ένα «ράβε- ξήλωνε» που αφήνει τη βεβαιότητα της φθοράςστην
κυβέρνηση (για το σχεδιασμό, τη διαχείριση των αρνητικών αντιδράσεων, το
πολιτικό κόστος κ.ο.κ.) ενώ στερεί την κοινωνία, σε μικρό ή μεγάλο βαθμό, από
τον πραγματικό, θετικό αντίκτυπο και διαχέειμιαν αίσθηση ματαιότητας. Αυτή η
απειλή του εφήμερου και, κατ’ επέκταση του μάταιου, των μεταρρυθμίσεων είναι
μάλλον αρνητική, συνολικά για τον δημοκρατικό διάλογο και την αποτελεσματικότητα
του πολιτικού συστήματος, καθώς επικυρώνει στην πραγματικότητα τις αυταρχικές
μεθοδεύσεις, τους αιφνιδιασμούςκαι τη στρατηγική του σοκ ως αναπόφευκτες. Έτσι
αναδεικνύεται ως μια διαρκής πρόκληση η υπέρβαση του εκλογικού κύκλου.
Καλούμαστε να αναζητήσουμε κάποιες σταθεροποιητικές δικλίδες,με πιο αναγκαία τη
συγκρότηση μιας υπερασπιστικής γραμμής, στη βάση προ παντός της πλατιάς
κοινωνικής πλειοψηφίαςενεργών πολιτών,πέρα και πάνω από εκλογικούς
συσχετισμούς.
Με απαραίτητη προϋπόθεση την
ευρύτερη διαβούλευση και τον ώριμο σχεδιασμό, θα μπορούσε κανείς να επιδιώξει
την καθιέρωση κάποιων ασφαλιστικών μηχανισμών που θα περιορίζουν τις
παλινωδίες, χωρίς ωστόσο να παραβιάζουν τη δημοκρατική λειτουργία. Για
παράδειγμα θα ήταν ίσως χρήσιμο να επιδιωχθεί σχετική ρύθμιση στον κανονισμό
της Βουλής που να θέτει ορισμένους λελογισμένους περιορισμούς όταν πρόκειται να
καταργηθείένας νέος θεσμός ή διαδικασία. Τέτοιοι περιορισμοί που θα άξιζε ίσως να επεξεργαστεί
κανείς είναι για παράδειγμα οι εξής:
α) η απαίτηση να έχει
παρέλθει τουλάχιστον μια τριετία πλήρους εφαρμογής της μεταρρύθμισης που
εισάγεται προς ακύρωση ή αναθεώρηση.
β) η προϋπόθεση να έχει
υποβληθεί η πρώτη πλήρης αξιολόγηση ή/και οι αναθεωρούμενες ρυθμίσεις να
εναρμονίζονται με τα ευρήματα της αξιολόγησης
γ) η πρόβλεψη να έχει
εγκριθεί η πρόταση αναθεώρησης με αυξημένη πλειοψηφία από τη διάσκεψη των
προέδρων ή να είναι ιδιαίτερα ισχυρή η αναθεωρητική πλειοψηφία (πχ τουλάχιστον
ίση προ την πλειοψηφία που θέσπισε την αναθεωρούμενη
διάταξη ή ίση προς το 60% των ψήφων κ.ο.κ.).
Με ευρύ και συστηματικό
διάλογο των ενδιαφερόμενων, πολιτικών δυνάμεων είναι δυνατό να διαμορφωθούν τα
κατάλληλα αναχώματα στον τυχοδιωκτισμό των αντιδραστικών παλινδρομήσεων, χωρίς
να πληγούν οι θεσμοί της δημοκρατικής λειτουργίας.
* Το κείμενο είναι
επεξεργασμένη μορφή της εισήγησης στο συνέδριο του Ινστιτούτου Εναλλακτικών
Πολιτικών ΕΝΑ «Για μια
Προοδευτική Ατζέντα της Επόμενης Δεκαετίας: Στόχοι -Προτεραιότητες – Πολιτικές»
